Suspendre le remboursement de la dette pour protéger les droits de la population

detteDans son rapport sur la doctrine de la dette odieuse commandé par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) |1|, le juriste Robert Howse rappelle que l’obligation pour un État de rembourser les dettes n’a jamais été reconnue dans l’Histoire comme étant inconditionnelle. Il existe, en effet, de nombreux précédents allant de la suspension du paiement de la dette (rien qu’entre 1946 et 2008, on dénombre 169 défauts de paiement ayant duré en moyenne trois ans |2|) à la répudiation pure et simple. On peut citer, à titre d’exemples, le refus par les États-Unis en 1898 d’assumer la dette cubaine à l’égard de l’Espagne |3| ou encore la répudiation par le Paraguay en 2005 d’une dette commerciale.

Le principe « pacta sunt servanda » (les conventions doivent être respectées |4|) sur lequel s’appuient les créanciers pour exiger le paiement de la dette, n’est donc pas absolu. En outre, les « dettes illégitimes » – celles qui sont n’ont pas servi à la population – échappent à la règle du remboursement. Un audit citoyen de la dette permet d’identifier ces dettes illégitimes.

Parallèlement à ces audits, une suspension immédiate du paiement de la dette dans son intégralité pourrait dans certains cas être indispensable afin de permettre à l’État à respecter ses engagements envers sa population. Cette suspension peut même aller jusqu’à l’annulation de certaines dettes (même légitimes) lorsque leur remboursement met en péril les droits humains. Dans les cas où la population est sacrifiée au profit des créanciers, on peut alors parler de remboursement illégitime de la dette.

Comme le rappelait déjà en 1930 le gouvernement autrichien lors d’une réunion du Comité préparatoire à la Conférence pour la Codification du Droit International, « la doctrine dominante du droit des gens ne semble pas qualifier comme violation des obligations internationales d’un État la répudiation par cet État de ses dettes, à moins qu’il ne le fasse de façon arbitraire |5| ». Par conséquent, un acte unilatéral de répudiation (et a fortiori de suspension) de la dette fondé sur la protection des droits humains ne saurait constituer une infraction susceptible d’engager la responsabilité de l’État. Un tel acte n’est pas arbitraire puisqu’il dispose d’une base légale : l’obligation pour l’État de respecter, protéger et promouvoir les droits humains.

Cette obligation est notamment consacrée à l’article 2 alinéa 3 de la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement (1986 |6|) : « Les États ont le droit et le devoir de formuler des politiques de développement national appropriées ayant pour but l’amélioration constante du bien-être de l’ensemble de la population et de tous les individus sur la base de leur participation active, libre et significative dans le développement et la distribution équitables des bénéfices issus de celui-ci |7| ».

Les obligations d’un État en matière de droits humains l’emportent même sur ses autres engagements comme le respect d’un contrat de prêt ou d’un plan d’austérité conclu avec la Banque mondiale, le Fonds monétaire international (FMI) ou encore la Troïka. Soulignons que les créanciers et les entreprises privées sont également tenus de respecter les droits humains et de ne pas tirer profit d’une crise pour imposer au débiteur des réformes structurelles, comme le rappelle à juste titre l’expert des Nations Unies sur la dette dans les principes directeurs relatifs à la dette et aux droits de l’homme, élaborés en 2012 |8|.

Ces derniers consacrent clairement la primauté des droits humains : « les États sont au premier chef responsables de veiller à ce que tous ceux qui vivent sur leur territoire ou sous leur juridiction jouissent de tous les droits de l’homme » […] « Si le service de la dette est excessif ou disproportionné et absorbe des ressources financières destinées à la réalisation des droits de l’homme, il devrait être ajusté ou modifié de manière à refléter la primauté de ces droits. Les allocations budgétaires des États débiteurs devraient consacrer la priorité des dépenses liées aux droits de l’homme (paragraphe 49) ». En clair, les États sont fondés juridiquement à suspendre le paiement de la dette et à réduire radicalement le montant de leur dette.

Comme l’indique l’expert des Nations Unies dans l’introduction de son rapport, ces principes directeurs sur la dette sont directement issus de textes déjà existants. On peut citer entre autres la Charte des Nations Unies de 1945, les deux Pactes de 1966 sur les droits humains, la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des Traités ou encore la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement de 1986.

Nous donnons ici quelques arguments juridiques tirés de ces textes de protection de droits humains (la liste n’est pas exhaustive), de la coutume et de la jurisprudence sur lesquels les citoyens et les pouvoirs publics peuvent s’appuyer pour (au minimum) suspendre unilatéralement le remboursement de la dette publique et l’application des mesures d’austérité, indépendamment du caractère légitime ou non de la dette et sans attendre les résultats de l’audit.

Article 6 de la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement (1986)

Selon l’article 6 paragraphe 3 de la Déclaration des Nations Unies sur le droit au développement, « les États doivent prendre des mesures pour éliminer les obstacles au développement résultant du non-respect des droits civils et politiques, ainsi que des droits économiques, sociaux et culturels ».

Or, comme le rappelle l’expert indépendant de l’ONU sur la dette dans son rapport de 2012, « divers organes des Nations Unies compétents dans le domaine des droits de l’homme soulignent depuis longtemps que des paiements excessifs au titre du service de la dette constituent un obstacle au développement et à la réalisation des droits de l’homme ». Le dernier organe en date à le dénoncer est le Conseil des droits de l’Homme de l’ONU qui affirme, dans sa résolution 20/10 du 18 juillet 2012, que le fardeau de la dette « compromet gravement la réalisation de tous les droits de l’homme » et que les politiques d’ajustement structurel imposées par créanciers ont été un échec pour les pays débiteurs.

Article 1 des deux Pactes internationaux de 1966 sur les droits humains

Selon l’article premier commun aux deux Pactes, « Tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l’intérêt mutuel, et du droit international. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance ».

Il est clair que les plans d’ajustement structurel (PAS), rebaptisés Documents ou Cadres stratégiques de croissance et de réduction de la pauvreté par le FMI et la Banque mondiale (CRSCP ou DSCRP) depuis la fin des années 1990, violent l’article premier commun aux deux Pactes de 1966. En Europe, les diktats des marchés financiers, de la Commission européenne et du FMI nient également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Article 103 de la Charte des Nations Unies

L’article 103 de la Charte de l’ONU |9|, à laquelle les États membres des Nations Unies doivent impérativement adhérer, est sans ambiguïté : « En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ». Parmi les obligations contenues dans cette Charte, on trouve notamment, aux articles 55 et 56, « le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social […], le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». Cette Charte consacre également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (article 1-2) et la coopération internationale pour le développement des peuples (article 1-3).

Toutes ces dispositions de la Charte destinées à protéger les droits humains priment donc sur les autres engagements pris par les États, parmi lesquels le remboursement des dettes, et aussi l’application des programmes d’austérité imposés notamment par le FMI, la Banque mondiale et la Commission européenne.

La force majeure

Les trois notions suivantes (force majeure, état de nécessité, changement fondamental de circonstances) sont inscrites dans la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, ainsi que dans de nombreuses législations nationales, principalement en matière de contrat. Ces normes juridiques font également partie du droit coutumier international et, en tant que telles, elles s’imposent à tous les débiteurs et créanciers, sans qu’il soit nécessaire de prouver leur consentement à y être liés ou l’illégalité de la dette.

La Commission du droit international de l’ONU définit la force majeure ainsi : « L’impossibilité d’agir légalement […] est la situation dans laquelle un événement imprévu et extérieur à la volonté de celui qui l’invoque, le met dans l’incapacité absolue de respecter son obligation internationale en vertu du principe selon lequel à l’impossible nul n’est tenu |10| ».

La jurisprudence internationale reconnaît de manière explicite cet argument, qui légitime la suspension du paiement de la dette à l’égard des créanciers publics (États, FMI, Banque mondiale…) et privés. Entre autres cas, citons la sentence arbitrale du 11 novembre 1912 prononcée par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye dans l’« Affaire des indemnités russes |11| ». Entre 1889 et 1912, la Turquie a traversé une grave crise financière qui l’a rendue incapable d’honorer ses remboursements envers la Russie tsariste. La Cour permanente d’arbitrage a reconnu le bien-fondé de l’argument de force majeure présenté par le gouvernement turc. La Cour a affirmé en effet que la force majeure est opposable aussi bien en droit international public que privé et précisé que « le droit international doit s’adapter aux nécessités politiques ». En effet, la force majeure se situe là où les intérêts fondamentaux de l’État sont en jeu et le respect des droits humains de sa population implique des décisions politiques fortes, comme le moratoire sur la dette avec gel des intérêts.

Bien qu’en principe la force majeure ait un caractère temporaire, si la cause qui l’a provoquée se prolonge dans le temps, l’exécution de l’obligation financière devient alors définitivement impossible. Par conséquent, la suspension pourrait se traduire ensuite par une annulation pure et simple de la dette. Mentionnons ici le décret du gouvernement soviétique du 28 janvier 1918, par lequel la République socialiste décide que « tous les prêts étrangers sont annulés inconditionnellement et sans aucune exception ». Pour prendre cet acte unilatéral célèbre, le gouvernement soviétique s’est notamment fondé sur la force majeure.

L’état de nécessité

L’état de nécessité correspond à une situation de « danger pour l’existence de l’État, pour sa survie politique ou sa survie économique |12| ». Pour la Commission du droit international de l’ONU, cet argument peut être invoqué lorsque « ce fait aura été l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État à l’encontre d’un danger grave et imminent |13| ».

La survie économique se réfère directement aux ressources dont un État peut disposer pour continuer à satisfaire les besoins de la population, en matière de santé, d’éducation, de sécurité publique (comme maintenir un bon fonctionnement des services de luttes contre l’incendie et de protection civile)…, ce qui nous renvoie à la part du budget des États consacrée au service de la dette, en comparaison avec celle destinée aux besoins des populations. Dès lors, la suspension immédiate du paiement de la dette (avec gel des intérêts) ainsi que le refus des conditionnalités s’imposent, dans de très nombreux cas, comme l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État.

À la différence de la force majeure, l’état de nécessité ne met pas l’État en situation matérielle d’empêchement absolu de remplir ses obligations internationales. Mais le fait de les exécuter impliquerait pour la population des sacrifices qui vont au-delà de ce qui est raisonnable. En effet, comme le souligne le gouvernement sud-africain : « On ne peut attendre d’un État qu’il ferme ses écoles et ses universités et ses tribunaux, qu’il abandonne les services publics de telle sorte qu’il livre sa communauté au chaos […] simplement pour ainsi disposer de l’argent pour rembourser ses créanciers étrangers ou nationaux. Il y a des limites à ce qu’on peut raisonnablement attendre d’un État, de la même façon que pour un individu |14|. ».

Tout comme la force majeure, l’état de nécessité peut fonder la suspension et la répudiation/annulation (si l’état de nécessité se prolonge) de dettes contractées vis-à-vis d’autres États, d’organisations internationales et d’entités privées. Dans l’affaire des « forêts du Rhodope central |15| », la Bulgarie devait payer à la Grèce des réparations. Devant le Conseil de la Société des Nations, la Bulgarie a invoqué l’état de nécessité, fondé sur les graves conséquences financières que ce paiement aurait occasionnées à l’État et à l’économie du pays. Les deux gouvernements ont notamment reconnu que l’état de nécessité pouvait servir de base juridique pour répudier une dette publique.

Le changement fondamental de circonstances

Cette norme juridique, qui se matérialise dans la clause « rebus sic stantibus » (les choses doivent demeurer en l’état – le même état qu’au moment de la signature du contrat), a pour conséquence de délier les parties de toute obligation contenue dans le contrat en cas de changement profond des circonstances. Elle fonde ainsi le droit pour un État de mettre un terme à l’application d’un traité international ou d’un contrat de manière transitoire ou définitive.

Appliquée à la dette, la clause « rebus sic stantibus » fonde le droit pour un État de suspendre ou de répudier unilatéralement les dettes affectées par ce changement fondamental de circonstances si deux conditions sont réunies. D’une part, le changement de circonstances doit présenter un caractère d’une certaine importance. Dans son arrêt « Compétence en matière de pêcheries |16| » la Cour internationale de justice fait observer que le caractère fondamental du changement doit s’apprécier comme entraînant une transformation radicale de la portée des obligations, les rendant « plus lourdes » à supporter pour l’une des parties. D’autre part, ce changement doit porter sur des circonstances ayant constitué, selon l’expression formulée par l’article 62 de la Convention de Vienne de 1969, « une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité ».

S’agissant de la dette des pays en développement, il ne fait aucun doute que la décision des États-Unis en 1979 de relever unilatéralement les taux d’intérêt constitue un changement fondamental de circonstances, comme l’affirme notamment Joseph Stiglitz, prix d’économie de la Banque centrale de Suède en mémoire d’Alfred Nobel (2001) |17| . Primo, ce changement est important car les pays du Sud ont dû rembourser en quelques semaines trois fois plus d’intérêts qu’auparavant, ce qui a contribué à les plonger, quelques années plus tard, dans une crise sans précédent, entraînant la dégradation des conditions de vie de millions d’êtres humains et le renforcement de la soumission de ces États au diktat des institutions financières internationales. Secundo, ce changement a porté sur une base essentielle du consentement des parties à conclure des prêts. En effet, le recours à l’endettement était fortement incité par les faibles taux d’intérêt de l’époque (les taux réels étaient même négatifs au milieu des années 1970 car inférieurs à l’inflation) et par l’imposition d’un modèle de « développement » prônant l’absolue nécessité de capitaux extérieurs, directement inspiré de la fameuse théorie de Rostow sur le décollage économique, qui n’a toujours pas été validée par les faits |18| mais dont la Banque mondiale demeure l’apôtre.

Par conséquent, tous les gouvernements du Sud affectés par la crise de la dette du tiers-monde sont au minimum fondés à suspendre le paiement des intérêts qui se sont accumulés suite à l’éclatement de la crise.

Autre exemple de changement fondamental de circonstances, les soulèvements populaires de 2011 en Afrique du Nord qui peuvent pleinement justifier une suspension du remboursement de la dette de ces États et de l’application des programmes conclus avec les bailleurs de fonds étrangers (Banque mondiale, FMI, Union européenne, etc.).

On peut également considérer qu’en Europe, les pays actuellement confrontés à des hausses des taux d’intérêt exigés par les investisseurs institutionnels (les « zinzins ») sont face à un changement fondamental de circonstances justifiant un moratoire sur leur dette. Notons que si les zinzins demandent des intérêts majorés, c’est qu’ils anticipent des défauts de paiement et/ou des annulations de dettes. Une suspension du remboursement de la dette (avec gel des intérêts) décidée unilatéralement par ces pays fait donc partie des risques pris en toute conscience par les créanciers.

La mairie de Sassenage en France suspend les remboursements sur des prêts toxiques

Les pouvoirs publics des collectivités locales peuvent également suspendre le paiement de leur dette publique. C’est notamment ce qu’a fait le maire de Sassenage en France.

Dans une décision inédite rendue le 31 mai 2012, la Chambre régionale des comptes d’Auvergne Rhône-Alpes a autorisé Sassenage (une ville de 11 000 habitants de l’Isère) de continuer à refuser de payer les intérêts demandés par Dexia en attendant que la justice se prononce sur son cas |19|. De 170 000 euros par an en moyenne les années précédentes, les intérêts de la dette payés par la ville se sont élevés en 2011 à plus de 660 000 euros |20| . Cette augmentation brutale est liée à deux contrats de prêt toxiques conclus avec Dexia |21|. Fin 2011, le maire de Sassenage a donc décidé de poursuivre Dexia devant le Tribunal de Grande Instance (TGI) de Nanterre pour obtenir l’annulation de ces deux contrats, sur le fondement du dol (tromperie) inscrit dans le Code civil. Plus précisément, Sassenage dénonce devant la justice les conditions de souscription de ceux-ci. Dexia s’est rendue coupable à son égard de manœuvres dolosives par action ou par omission : mensonge sur l’intérêt et la nature du prêt, mensonge sur les risques du prêt, mensonge sur la volatilité de la devise.

Bien que le TGI de Nanterre doive encore se prononcer sur le fond du dossier, cet avis de la Chambre régionale des comptes indiquant que le paiement des intérêts ne constitue pas une dépense obligatoire constitue déjà un précédent |22|. Dès lors, les collectivités victimes de prêts toxiques |23| ont tout intérêt à suivre la stratégie engagée par Sassenage consistant à assigner la banque devant le TGI pour obtenir l’annulation du contrat de prêt, et à suspendre unilatéralement et immédiatement la totalité des intérêts du prêt contesté.

Notes

|1| Robert Howse, “The concept of odious debt in public international law”, Discussion Papers n°185, CNUCED, juillet 2007, UNCTAD/OSG/DT/2007/4.

|2| Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff, Cette fois, c’est différent. Huit siècles de folie financière, Paris, Pearson, 2010.

|3| En 1898, suite à la guerre entre les États-Unis et l’Espagne, celle-ci transfère aux États-Unis la souveraineté sur Cuba. Les délégués états-uniens à la conférence de paix de Paris ont justifié leur refus de payer les dettes odieuses réclamées à Cuba au motif 1) que les prêts n’avaient pas bénéficié aux Cubains, certains ayant financé la répression de soulèvements populaires ; 2) que Cuba n’avait pas consenti à contracter de telles dettes ; 3) que les créanciers étaient au courant du contexte et devaient assumer le risque de non-paiement.

|4| La règle « pacta sunt servanda » est une règle qui date d’une ère où les relations internationales étaient à peu près exclusivement contractuelles (alliances et traités de paix). Or, le droit international contemporain s’est maintenant doté d’une légalité. Le contrat ne peut donc valoir que s’il respecte l’ordre public international (notamment le « jus cogens » qui recouvre les normes impératives du droit international, la Charte des Nations Unies qui affirme sa primauté sur tout autre accord international, etc.).

|5| Société des Nations, Conférence pour la codification du droit international, Bases de discussion n°4, §18.

|6| La Déclaration sur le droit au développement a été adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 41/128 du 4 décembre 1986.

|7| C’est nous qui soulignons.

|8| Paragraphe 9 des principes directeurs relatifs à la dette extérieure et aux droits de l’homme, Annexe au rapport de l’expert indépendant Cephas Lumina du 10 avril 2012 (A/HCR/20/23).

|9| http://www.un.org/fr/documents/charter/

|10| Commission du droit international de l’ONU, Projet d’article 31, A/CN, 4/315, Annuaire de la Commission du droit international (ACDI) 1978, II, vol. 1, p. 58.

|11| RSA, Affaire des indemnités russes, Jugement du 11.11.1912. D’autres jugements ont reconnu l’applicabilité de la force majeure aux relations financières. C’est le cas de l’affaire « des emprunts fédéraux brésiliens émis en France », CPJI, Série C, n°16-IV, Sentence du 12 juillet 1929.

|12| Charles de Visscher, Théorie et réalités en droit international public, 3e édition, Pedone, 1970, p.339.

|13| ACDI, Vol. II, première partie, « Responsabilité internationale de l’État », 1981, p.58 et suivantes.

|14| Voir l’annexe au huitième rapport sur la responsabilité de l’État, dans ACDI 1980, Vol. II.

|15| Grèce c. Bulgarie, Rapport Ago, A/CN.4/318/Add. 5 et 6, sect. 5, § 23.

|16| Compétence en matière de pêcheries (Royaume-Uni c. Islande), compétence de la Cour, arrêt, CIJ, 1973.

|17| Joseph Stiglitz, La grande désillusion, Fayard, 2002. Ce prix est appelé à tort « prix Nobel d’économie ».

|18| Éric Toussaint, Banque mondiale, le coup d’État permanent, CADTM-Syllepse-CETIM, 2006, p.126.

|19| « Emprunts toxiques : une ville peut suspendre ses paiements », Les Echos, 12 juin 2012, http://www.lesechos.fr/economie-pol…

|20| Jean-Louis Peru, avocat à la cour, « La désobéissance civile et sa dimension juridique et judiciaire », 2ème Forum national de la désobéissance de Grigny, septembre 2012 (page 75).

|21| Le taux prévu par les contrats de prêts était de 3,57% jusqu’en janvier 2009, puis dépendait des variations entre l’euro et le franc suisse jusqu’en janvier 2027, avant de redevenir fixe à 3,57% jusqu’à son terme en janvier 2042.

|22| http://www.agora-erasmus.be/Emprunt…

|23| Le montant des prêts toxiques en France est estimé à 13,6 milliards pour les seules collectivités, selon la Commission d’enquête parlementaire sur les produits à risque souscrits par les acteurs publics locaux. Après six mois de travail, cette Commission parlementaire, mise en place en juin 2011, a clairement identifié la responsabilité des banques (dont Dexia) qui ont conçu des prêts complexes, dangereux et non conformes à la réglementation ,qui interdit aux acteurs publics de spéculer sur les marchés.

Renaud Vivien est juriste, membre du CADTM Belgique

Dans son rapport sur la doctrine de la dette odieuse commandé par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) |1|, le juriste Robert Howse rappelle que l’obligation pour un État de rembourser les dettes n’a jamais été reconnue dans l’Histoire comme étant inconditionnelle. Il existe, en effet, de nombreux précédents allant de la suspension du paiement de la dette (rien qu’entre 1946 et 2008, on dénombre 169 défauts de paiement ayant duré en moyenne trois ans |2|) à la répudiation pure et simple. On peut citer, à titre d’exemples, le refus par les États-Unis en 1898 d’assumer la dette cubaine à l’égard de l’Espagne |3| ou encore la répudiation par le Paraguay en 2005 d’une dette commerciale.

Le principe « pacta sunt servanda » (les conventions doivent être respectées |4|) sur lequel s’appuient les créanciers pour exiger le paiement de la dette, n’est donc pas absolu. En outre, les « dettes illégitimes » – celles qui sont n’ont pas servi à la population – échappent à la règle du remboursement. Un audit citoyen de la dette permet d’identifier ces dettes illégitimes.

Parallèlement à ces audits, une suspension immédiate du paiement de la dette dans son intégralité pourrait dans certains cas être indispensable afin de permettre à l’État à respecter ses engagements envers sa population. Cette suspension peut même aller jusqu’à l’annulation de certaines dettes (même légitimes) lorsque leur remboursement met en péril les droits humains. Dans les cas où la population est sacrifiée au profit des créanciers, on peut alors parler de remboursement illégitime de la dette.

Comme le rappelait déjà en 1930 le gouvernement autrichien lors d’une réunion du Comité préparatoire à la Conférence pour la Codification du Droit International, « la doctrine dominante du droit des gens ne semble pas qualifier comme violation des obligations internationales d’un État la répudiation par cet État de ses dettes, à moins qu’il ne le fasse de façon arbitraire |5| ». Par conséquent, un acte unilatéral de répudiation (et a fortiori de suspension) de la dette fondé sur la protection des droits humains ne saurait constituer une infraction susceptible d’engager la responsabilité de l’État. Un tel acte n’est pas arbitraire puisqu’il dispose d’une base légale : l’obligation pour l’État de respecter, protéger et promouvoir les droits humains.

Cette obligation est notamment consacrée à l’article 2 alinéa 3 de la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement (1986 |6|) : « Les États ont le droit et le devoir de formuler des politiques de développement national appropriées ayant pour but l’amélioration constante du bien-être de l’ensemble de la population et de tous les individus sur la base de leur participation active, libre et significative dans le développement et la distribution équitables des bénéfices issus de celui-ci |7| ».
Les obligations d’un État en matière de droits humains l’emportent même sur ses autres engagements comme le respect d’un contrat de prêt ou d’un plan d’austérité conclu avec la Banque mondiale, le Fonds monétaire international (FMI) ou encore la Troïka. Soulignons que les créanciers et les entreprises privées sont également tenus de respecter les droits humains et de ne pas tirer profit d’une crise pour imposer au débiteur des réformes structurelles, comme le rappelle à juste titre l’expert des Nations Unies sur la dette dans les principes directeurs relatifs à la dette et aux droits de l’homme, élaborés en 2012 |8|.

Ces derniers consacrent clairement la primauté des droits humains : « les États sont au premier chef responsables de veiller à ce que tous ceux qui vivent sur leur territoire ou sous leur juridiction jouissent de tous les droits de l’homme » […] « Si le service de la dette est excessif ou disproportionné et absorbe des ressources financières destinées à la réalisation des droits de l’homme, il devrait être ajusté ou modifié de manière à refléter la primauté de ces droits. Les allocations budgétaires des États débiteurs devraient consacrer la priorité des dépenses liées aux droits de l’homme (paragraphe 49) ». En clair, les États sont fondés juridiquement à suspendre le paiement de la dette et à réduire radicalement le montant de leur dette.

Comme l’indique l’expert des Nations Unies dans l’introduction de son rapport, ces principes directeurs sur la dette sont directement issus de textes déjà existants. On peut citer entre autres la Charte des Nations Unies de 1945, les deux Pactes de 1966 sur les droits humains, la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des Traités ou encore la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement de 1986.

Nous donnons ici quelques arguments juridiques tirés de ces textes de protection de droits humains (la liste n’est pas exhaustive), de la coutume et de la jurisprudence sur lesquels les citoyens et les pouvoirs publics peuvent s’appuyer pour (au minimum) suspendre unilatéralement le remboursement de la dette publique et l’application des mesures d’austérité, indépendamment du caractère légitime ou non de la dette et sans attendre les résultats de l’audit.

Article 6 de la Déclaration de l’ONU sur le droit au développement (1986)

Selon l’article 6 paragraphe 3 de la Déclaration des Nations Unies sur le droit au développement, « les États doivent prendre des mesures pour éliminer les obstacles au développement résultant du non-respect des droits civils et politiques, ainsi que des droits économiques, sociaux et culturels ».

Or, comme le rappelle l’expert indépendant de l’ONU sur la dette dans son rapport de 2012, « divers organes des Nations Unies compétents dans le domaine des droits de l’homme soulignent depuis longtemps que des paiements excessifs au titre du service de la dette constituent un obstacle au développement et à la réalisation des droits de l’homme ». Le dernier organe en date à le dénoncer est le Conseil des droits de l’Homme de l’ONU qui affirme, dans sa résolution 20/10 du 18 juillet 2012, que le fardeau de la dette « compromet gravement la réalisation de tous les droits de l’homme » et que les politiques d’ajustement structurel imposées par créanciers ont été un échec pour les pays débiteurs.

Article 1 des deux Pactes internationaux de 1966 sur les droits humains

Selon l’article premier commun aux deux Pactes, « Tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. Pour atteindre leurs fins, tous les peuples peuvent disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l’intérêt mutuel, et du droit international. En aucun cas, un peuple ne pourra être privé de ses propres moyens de subsistance ».

Il est clair que les plans d’ajustement structurel (PAS), rebaptisés Documents ou Cadres stratégiques de croissance et de réduction de la pauvreté par le FMI et la Banque mondiale (CRSCP ou DSCRP) depuis la fin des années 1990, violent l’article premier commun aux deux Pactes de 1966. En Europe, les diktats des marchés financiers, de la Commission européenne et du FMI nient également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Article 103 de la Charte des Nations Unies

L’article 103 de la Charte de l’ONU |9|, à laquelle les États membres des Nations Unies doivent impérativement adhérer, est sans ambiguïté : « En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ». Parmi les obligations contenues dans cette Charte, on trouve notamment, aux articles 55 et 56, « le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social […], le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». Cette Charte consacre également le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (article 1-2) et la coopération internationale pour le développement des peuples (article 1-3).

Toutes ces dispositions de la Charte destinées à protéger les droits humains priment donc sur les autres engagements pris par les États, parmi lesquels le remboursement des dettes, et aussi l’application des programmes d’austérité imposés notamment par le FMI, la Banque mondiale et la Commission européenne.

La force majeure

Les trois notions suivantes (force majeure, état de nécessité, changement fondamental de circonstances) sont inscrites dans la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, ainsi que dans de nombreuses législations nationales, principalement en matière de contrat. Ces normes juridiques font également partie du droit coutumier international et, en tant que telles, elles s’imposent à tous les débiteurs et créanciers, sans qu’il soit nécessaire de prouver leur consentement à y être liés ou l’illégalité de la dette.

La Commission du droit international de l’ONU définit la force majeure ainsi : « L’impossibilité d’agir légalement […] est la situation dans laquelle un événement imprévu et extérieur à la volonté de celui qui l’invoque, le met dans l’incapacité absolue de respecter son obligation internationale en vertu du principe selon lequel à l’impossible nul n’est tenu |10| ».

La jurisprudence internationale reconnaît de manière explicite cet argument, qui légitime la suspension du paiement de la dette à l’égard des créanciers publics (États, FMI, Banque mondiale…) et privés. Entre autres cas, citons la sentence arbitrale du 11 novembre 1912 prononcée par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye dans l’« Affaire des indemnités russes |11| ». Entre 1889 et 1912, la Turquie a traversé une grave crise financière qui l’a rendue incapable d’honorer ses remboursements envers la Russie tsariste. La Cour permanente d’arbitrage a reconnu le bien-fondé de l’argument de force majeure présenté par le gouvernement turc. La Cour a affirmé en effet que la force majeure est opposable aussi bien en droit international public que privé et précisé que « le droit international doit s’adapter aux nécessités politiques ». En effet, la force majeure se situe là où les intérêts fondamentaux de l’État sont en jeu et le respect des droits humains de sa population implique des décisions politiques fortes, comme le moratoire sur la dette avec gel des intérêts.

Bien qu’en principe la force majeure ait un caractère temporaire, si la cause qui l’a provoquée se prolonge dans le temps, l’exécution de l’obligation financière devient alors définitivement impossible. Par conséquent, la suspension pourrait se traduire ensuite par une annulation pure et simple de la dette. Mentionnons ici le décret du gouvernement soviétique du 28 janvier 1918, par lequel la République socialiste décide que « tous les prêts étrangers sont annulés inconditionnellement et sans aucune exception ». Pour prendre cet acte unilatéral célèbre, le gouvernement soviétique s’est notamment fondé sur la force majeure.

L’état de nécessité

L’état de nécessité correspond à une situation de « danger pour l’existence de l’État, pour sa survie politique ou sa survie économique |12| ». Pour la Commission du droit international de l’ONU, cet argument peut être invoqué lorsque « ce fait aura été l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État à l’encontre d’un danger grave et imminent |13| ».

La survie économique se réfère directement aux ressources dont un État peut disposer pour continuer à satisfaire les besoins de la population, en matière de santé, d’éducation, de sécurité publique (comme maintenir un bon fonctionnement des services de luttes contre l’incendie et de protection civile)…, ce qui nous renvoie à la part du budget des États consacrée au service de la dette, en comparaison avec celle destinée aux besoins des populations. Dès lors, la suspension immédiate du paiement de la dette (avec gel des intérêts) ainsi que le refus des conditionnalités s’imposent, dans de très nombreux cas, comme l’unique moyen de sauvegarder l’intérêt essentiel de l’État.

À la différence de la force majeure, l’état de nécessité ne met pas l’État en situation matérielle d’empêchement absolu de remplir ses obligations internationales. Mais le fait de les exécuter impliquerait pour la population des sacrifices qui vont au-delà de ce qui est raisonnable. En effet, comme le souligne le gouvernement sud-africain : « On ne peut attendre d’un État qu’il ferme ses écoles et ses universités et ses tribunaux, qu’il abandonne les services publics de telle sorte qu’il livre sa communauté au chaos […] simplement pour ainsi disposer de l’argent pour rembourser ses créanciers étrangers ou nationaux. Il y a des limites à ce qu’on peut raisonnablement attendre d’un État, de la même façon que pour un individu |14|. ».

Tout comme la force majeure, l’état de nécessité peut fonder la suspension et la répudiation/annulation (si l’état de nécessité se prolonge) de dettes contractées vis-à-vis d’autres États, d’organisations internationales et d’entités privées. Dans l’affaire des « forêts du Rhodope central |15| », la Bulgarie devait payer à la Grèce des réparations. Devant le Conseil de la Société des Nations, la Bulgarie a invoqué l’état de nécessité, fondé sur les graves conséquences financières que ce paiement aurait occasionnées à l’État et à l’économie du pays. Les deux gouvernements ont notamment reconnu que l’état de nécessité pouvait servir de base juridique pour répudier une dette publique.

Le changement fondamental de circonstances

Cette norme juridique, qui se matérialise dans la clause « rebus sic stantibus » (les choses doivent demeurer en l’état – le même état qu’au moment de la signature du contrat), a pour conséquence de délier les parties de toute obligation contenue dans le contrat en cas de changement profond des circonstances. Elle fonde ainsi le droit pour un État de mettre un terme à l’application d’un traité international ou d’un contrat de manière transitoire ou définitive.

Appliquée à la dette, la clause « rebus sic stantibus » fonde le droit pour un État de suspendre ou de répudier unilatéralement les dettes affectées par ce changement fondamental de circonstances si deux conditions sont réunies. D’une part, le changement de circonstances doit présenter un caractère d’une certaine importance. Dans son arrêt « Compétence en matière de pêcheries |16| » la Cour internationale de justice fait observer que le caractère fondamental du changement doit s’apprécier comme entraînant une transformation radicale de la portée des obligations, les rendant « plus lourdes » à supporter pour l’une des parties. D’autre part, ce changement doit porter sur des circonstances ayant constitué, selon l’expression formulée par l’article 62 de la Convention de Vienne de 1969, « une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité ».

S’agissant de la dette des pays en développement, il ne fait aucun doute que la décision des États-Unis en 1979 de relever unilatéralement les taux d’intérêt constitue un changement fondamental de circonstances, comme l’affirme notamment Joseph Stiglitz, prix d’économie de la Banque centrale de Suède en mémoire d’Alfred Nobel (2001) |17| . Primo, ce changement est important car les pays du Sud ont dû rembourser en quelques semaines trois fois plus d’intérêts qu’auparavant, ce qui a contribué à les plonger, quelques années plus tard, dans une crise sans précédent, entraînant la dégradation des conditions de vie de millions d’êtres humains et le renforcement de la soumission de ces États au diktat des institutions financières internationales. Secundo, ce changement a porté sur une base essentielle du consentement des parties à conclure des prêts. En effet, le recours à l’endettement était fortement incité par les faibles taux d’intérêt de l’époque (les taux réels étaient même négatifs au milieu des années 1970 car inférieurs à l’inflation) et par l’imposition d’un modèle de « développement » prônant l’absolue nécessité de capitaux extérieurs, directement inspiré de la fameuse théorie de Rostow sur le décollage économique, qui n’a toujours pas été validée par les faits |18| mais dont la Banque mondiale demeure l’apôtre.

Par conséquent, tous les gouvernements du Sud affectés par la crise de la dette du tiers-monde sont au minimum fondés à suspendre le paiement des intérêts qui se sont accumulés suite à l’éclatement de la crise.
Autre exemple de changement fondamental de circonstances, les soulèvements populaires de 2011 en Afrique du Nord qui peuvent pleinement justifier une suspension du remboursement de la dette de ces États et de l’application des programmes conclus avec les bailleurs de fonds étrangers (Banque mondiale, FMI, Union européenne, etc.).

On peut également considérer qu’en Europe, les pays actuellement confrontés à des hausses des taux d’intérêt exigés par les investisseurs institutionnels (les « zinzins ») sont face à un changement fondamental de circonstances justifiant un moratoire sur leur dette. Notons que si les zinzins demandent des intérêts majorés, c’est qu’ils anticipent des défauts de paiement et/ou des annulations de dettes. Une suspension du remboursement de la dette (avec gel des intérêts) décidée unilatéralement par ces pays fait donc partie des risques pris en toute conscience par les créanciers.

La mairie de Sassenage en France suspend les remboursements sur des prêts toxiquesLes pouvoirs publics des collectivités locales peuvent également suspendre le paiement de leur dette publique. C’est notamment ce qu’a fait le maire de Sassenage en France.

Dans une décision inédite rendue le 31 mai 2012, la Chambre régionale des comptes d’Auvergne Rhône-Alpes a autorisé Sassenage (une ville de 11 000 habitants de l’Isère) de continuer à refuser de payer les intérêts demandés par Dexia en attendant que la justice se prononce sur son cas |19|. De 170 000 euros par an en moyenne les années précédentes, les intérêts de la dette payés par la ville se sont élevés en 2011 à plus de 660 000 euros |20| . Cette augmentation brutale est liée à deux contrats de prêt toxiques conclus avec Dexia |21|. Fin 2011, le maire de Sassenage a donc décidé de poursuivre Dexia devant le Tribunal de Grande Instance (TGI) de Nanterre pour obtenir l’annulation de ces deux contrats, sur le fondement du dol (tromperie) inscrit dans le Code civil. Plus précisément, Sassenage dénonce devant la justice les conditions de souscription de ceux-ci. Dexia s’est rendue coupable à son égard de manœuvres dolosives par action ou par omission : mensonge sur l’intérêt et la nature du prêt, mensonge sur les risques du prêt, mensonge sur la volatilité de la devise.

Bien que le TGI de Nanterre doive encore se prononcer sur le fond du dossier, cet avis de la Chambre régionale des comptes indiquant que le paiement des intérêts ne constitue pas une dépense obligatoire constitue déjà un précédent |22|. Dès lors, les collectivités victimes de prêts toxiques |23| ont tout intérêt à suivre la stratégie engagée par Sassenage consistant à assigner la banque devant le TGI pour obtenir l’annulation du contrat de prêt, et à suspendre unilatéralement et immédiatement la totalité des intérêts du prêt contesté.

 

Notes

|1| Robert Howse, “The concept of odious debt in public international law”, Discussion Papers n°185, CNUCED, juillet 2007, UNCTAD/OSG/DT/2007/4.

|2| Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff, Cette fois, c’est différent. Huit siècles de folie financière, Paris, Pearson, 2010.

|3| En 1898, suite à la guerre entre les États-Unis et l’Espagne, celle-ci transfère aux États-Unis la souveraineté sur Cuba. Les délégués états-uniens à la conférence de paix de Paris ont justifié leur refus de payer les dettes odieuses réclamées à Cuba au motif 1) que les prêts n’avaient pas bénéficié aux Cubains, certains ayant financé la répression de soulèvements populaires ; 2) que Cuba n’avait pas consenti à contracter de telles dettes ; 3) que les créanciers étaient au courant du contexte et devaient assumer le risque de non-paiement.

|4| La règle « pacta sunt servanda » est une règle qui date d’une ère où les relations internationales étaient à peu près exclusivement contractuelles (alliances et traités de paix). Or, le droit international contemporain s’est maintenant doté d’une légalité. Le contrat ne peut donc valoir que s’il respecte l’ordre public international (notamment le « jus cogens » qui recouvre les normes impératives du droit international, la Charte des Nations Unies qui affirme sa primauté sur tout autre accord international, etc.).

|5| Société des Nations, Conférence pour la codification du droit international, Bases de discussion n°4, §18.

|6| La Déclaration sur le droit au développement a été adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 41/128 du 4 décembre 1986.

|7| C’est nous qui soulignons.

|8| Paragraphe 9 des principes directeurs relatifs à la dette extérieure et aux droits de l’homme, Annexe au rapport de l’expert indépendant Cephas Lumina du 10 avril 2012 (A/HCR/20/23).

|9| http://www.un.org/fr/documents/charter/

|10| Commission du droit international de l’ONU, Projet d’article 31, A/CN, 4/315, Annuaire de la Commission du droit international (ACDI) 1978, II, vol. 1, p. 58.

|11| RSA, Affaire des indemnités russes, Jugement du 11.11.1912. D’autres jugements ont reconnu l’applicabilité de la force majeure aux relations financières. C’est le cas de l’affaire « des emprunts fédéraux brésiliens émis en France », CPJI, Série C, n°16-IV, Sentence du 12 juillet 1929.

|12| Charles de Visscher, Théorie et réalités en droit international public, 3e édition, Pedone, 1970, p.339.

|13| ACDI, Vol. II, première partie, « Responsabilité internationale de l’État », 1981, p.58 et suivantes.

|14| Voir l’annexe au huitième rapport sur la responsabilité de l’État, dans ACDI 1980, Vol. II.

|15| Grèce c. Bulgarie, Rapport Ago, A/CN.4/318/Add. 5 et 6, sect. 5, § 23.

|16| Compétence en matière de pêcheries (Royaume-Uni c. Islande), compétence de la Cour, arrêt, CIJ, 1973.

|17| Joseph Stiglitz, La grande désillusion, Fayard, 2002. Ce prix est appelé à tort « prix Nobel d’économie ».

|18| Éric Toussaint, Banque mondiale, le coup d’État permanent, CADTM-Syllepse-CETIM, 2006, p.126.

|19| « Emprunts toxiques : une ville peut suspendre ses paiements », Les Echos, 12 juin 2012, http://www.lesechos.fr/economie-pol…

|20| Jean-Louis Peru, avocat à la cour, « La désobéissance civile et sa dimension juridique et judiciaire », 2ème Forum national de la désobéissance de Grigny, septembre 2012 (page 75).

|21| Le taux prévu par les contrats de prêts était de 3,57% jusqu’en janvier 2009, puis dépendait des variations entre l’euro et le franc suisse jusqu’en janvier 2027, avant de redevenir fixe à 3,57% jusqu’à son terme en janvier 2042.

|22| http://www.agora-erasmus.be/Emprunt…

|23| Le montant des prêts toxiques en France est estimé à 13,6 milliards pour les seules collectivités, selon la Commission d’enquête parlementaire sur les produits à risque souscrits par les acteurs publics locaux. Après six mois de travail, cette Commission parlementaire, mise en place en juin 2011, a clairement identifié la responsabilité des banques (dont Dexia) qui ont conçu des prêts complexes, dangereux et non conformes à la réglementation ,qui interdit aux acteurs publics de spéculer sur les marchés.

Renaud Vivien est juriste, membre du CADTM Belgique

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